El regreso silencioso de las aduanas internas
Las políticas que obligan a contratar proveedores locales en la minería buscan promover el desarrollo regional. Pero cuando se convierten en preferencias territoriales obligatorias, pueden terminar fragmentando el mercado nacional, encareciendo los proyectos y debilitando aquello que dicen defender.
El debate sobre cómo lograr que la minería impulse el desarrollo de las economías regionales es no sólo legítimo, sino necesario. Ninguna comunidad quiere que los recursos naturales se extraigan de su territorio sin que esa actividad genere oportunidades concretas para su tejido productivo.
La aspiración es comprensible: si la minería se desarrolla en un lugar determinado, ese lugar debería beneficiarse también de la actividad económica que la rodea.
Pero en esa discusión conviene hacer una distinción fundamental.
El problema no es el objetivo. El problema es el instrumento.
En los últimos años han comenzado a proliferar iniciativas regulatorias que buscan obligar o condicionar a las empresas mineras a contratar proveedores radicados en la jurisdicción donde se desarrolla el proyecto. La intención política es clara: fortalecer la participación de empresas locales en la cadena de valor de la minería.
Sin embargo, cuando esa aspiración se transforma en preferencias territoriales obligatorias, la política pública comienza a entrar en tensión con principios básicos del orden constitucional argentino y con la lógica misma de una economía nacional integrada.
En ese punto, una política diseñada para promover el desarrollo puede terminar generando exactamente el efecto contrario.
Un mercado nacional o muchos mercados provinciales
La Constitución argentina fue concebida para resolver uno de los grandes problemas económicos del siglo XIX: la fragmentación del país en economías provinciales aisladas entre sí.
El objetivo central del orden constitucional fue construir algo esencial para cualquier economía moderna: un mercado nacional sin barreras internas, donde los bienes, los servicios y el capital pudieran circular libremente entre provincias.
Ese principio no es sólo una aspiración política. Está expresamente reflejado en diversas disposiciones de la Constitución Nacional.
El artículo 14 garantiza a todos los habitantes el derecho de trabajar y ejercer toda industria lícita en el territorio del país. El artículo 16 establece el principio de igualdad ante la ley, prohibiendo privilegios arbitrarios entre personas o empresas. Y el artículo 75 inciso 13 otorga al Congreso de la Nación la facultad de regular el comercio interprovincial, precisamente para evitar que las distintas jurisdicciones introduzcan restricciones que fragmenten el mercado interno.
Las provincias conservan la propiedad de los recursos naturales existentes en su territorio. Pero esa titularidad no les otorga facultades para alterar las reglas del comercio entre jurisdicciones ni para establecer mecanismos que distorsionen la competencia entre empresas radicadas en distintas partes del país.
Cuando una regulación obliga o condiciona a las empresas mineras a contratar proveedores radicados en una jurisdicción determinada, en los hechos se está creando una barrera regulatoria interna.
No se trata de una prohibición explícita. Pero sí de una distorsión suficiente para alterar la competencia entre empresas ubicadas en distintas provincias.
Si cada jurisdicción minera adoptara su propio sistema de preferencia territorial, el resultado sería fácil de prever: un mosaico de proteccionismos provinciales cruzados.
En otras palabras, un regreso silencioso —por vía regulatoria— de algo que la Constitución buscó eliminar hace más de 170 años: las antiguas aduanas internas.
Cuando el domicilio reemplaza a la competencia
Existe además un segundo problema, igualmente relevante: la discriminación jurídica entre empresas.
Dos proveedores técnicamente equivalentes pueden recibir un trato completamente distinto únicamente por el lugar donde se encuentran radicados.
Un proveedor altamente eficiente ubicado a pocos kilómetros de una frontera provincial puede quedar excluido frente a otro menos competitivo que simplemente cumple con un requisito administrativo de domicilio.
- Ese criterio de selección no responde a la eficiencia.
- No responde a la calidad.
- No responde a la seguridad operativa.
Responde únicamente a la jurisdicción donde está inscripta la empresa.
Convertir la radicación territorial en un criterio obligatorio de contratación implica reemplazar la lógica de la competencia por una lógica de privilegios administrativos. La Constitución argentina no fue concebida para legitimar ese tipo de diferencias arbitrarias entre actores económicos.
El costo oculto para la minería
Pero el problema no se agota en la dimensión constitucional. Las políticas de preferencia obligatoria también generan distorsiones económicas profundas en una industria que compite globalmente por capital de inversión.
La minería moderna es una actividad intensiva en tecnología, logística y especialización técnica. Sus cadenas de suministro se estructuran sobre la base de eficiencia, confiabilidad y estándares operativos internacionales.
Cuando el regulador introduce criterios territoriales obligatorios en la selección de proveedores, el resultado suele ser previsible:
- aumento de costos operativos
- menor eficiencia en la cadena de suministro
- mayor percepción de riesgo regulatorio por parte de los inversores
En proyectos de gran escala, incluso pequeñas ineficiencias pueden traducirse en diferencias de cientos de millones de dólares a lo largo de la vida útil de una operación.
En un mundo donde los capitales mineros comparan jurisdicciones en distintos continentes, estas señales regulatorias pesan. Y pesan mucho. Las inversiones de gran escala tienden a dirigirse hacia los países donde las reglas del juego son más claras, más previsibles y más compatibles con la eficiencia económica.
La licencia social y el desarrollo local
Nada de esto significa desconocer la importancia del desarrollo económico de las comunidades donde se desarrollan los proyectos mineros.
De hecho, las propias empresas mineras han comprendido desde hace décadas que el desarrollo de proveedores locales y el fortalecimiento de las economías regionales forman parte de un elemento clave para la viabilidad de cualquier proyecto: la licencia social para operar.
Las compañías mineras modernas invierten activamente en programas de capacitación de proveedores, desarrollo de pymes locales, financiamiento empresarial y fortalecimiento de cadenas productivas regionales.
No lo hacen únicamente por razones reputacionales. Lo hacen porque entienden que los proyectos mineros, que suelen extenderse durante décadas, sólo pueden desarrollarse de manera sostenible cuando las comunidades perciben beneficios concretos derivados de la actividad.
El desarrollo de proveedores locales es, por lo tanto, un objetivo ampliamente compartido por empresas, comunidades y gobiernos. Pero existe una diferencia fundamental entre políticas de desarrollo productivo y regímenes de preferencia territorial obligatoria.
- Las primeras construyen capacidades.
- Las segundas reservan mercados.
Y la experiencia internacional demuestra que los ecosistemas productivos más dinámicos surgen de la primera estrategia, no de la segunda.
El verdadero desafío
Argentina enfrenta en las próximas décadas una oportunidad histórica vinculada al desarrollo de sus recursos minerales. La creciente demanda global de cobre y otros minerales críticos puede transformar a varias regiones del país en polos de desarrollo económico de escala internacional.
Pero para que esa oportunidad se materialice se necesitan instituciones sólidas, reglas previsibles y una visión de país integrada.
- Promover proveedores locales es un objetivo legítimo.
- Fragmentar el mercado nacional para lograrlo no lo es.
El verdadero desafío no consiste en elegir entre minería y desarrollo regional. El desafío consiste en construir instituciones que permitan que ambos ocurran al mismo tiempo, sin sacrificar los principios constitucionales que sostienen la unidad económica del país.
Porque cuando cada provincia comienza a proteger su propio mercado como si fuera una economía cerrada, el país deja de funcionar como un sistema productivo integrado. Y empieza a parecerse a algo muy distinto: un archipiélago de economías provinciales aisladas entre sí.
Y los archipiélagos, en la economía global, rara vez ganan la competencia por inversión.