Mendoza y los límites del federalismo minero

La reciente decisión de Mendoza de imponer una contraprestación económica sobre minas y servidumbres mineras ubicadas en inmuebles estatales provinciales reabre una discusión que trasciende ampliamente el ámbito minero.

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Lo que está en debate no es solamente un nuevo cobro; es si una provincia puede modificar, mediante una resolución administrativa, un derecho reconocido por una ley nacional.

La cuestión merece atención porque afecta uno de los principios fundamentales sobre los cuales se construyó históricamente el régimen minero argentino: la uniformidad normativa.

La Resolución Nº 8 de la Dirección de Gestión de Bienes Registrables del Estado (Di.Ge.Bi.R.E.) estableció una contraprestación aplicable a minas de primera y segunda categoría y a servidumbres mineras cuando recaigan sobre inmuebles pertenecientes al Estado provincial.

Sin embargo, el artículo 158 del Código de Minería dispone expresamente que cuando el terreno correspondiente a una concesión minera, pertenece al Estado nacional, provincial o municipal, la cesión será gratuita mientras la concesión conserve vigencia.

La norma nacional es inequívoca, no establece condiciones, no delega facultades regulatorias y no habilita excepciones. Simplemente dispone la gratuidad.

Frente a ello surge una pregunta inevitable: ¿Puede una provincia cobrar por aquello que una ley nacional ordena ceder gratuitamente?

Desde una perspectiva constitucional, la respuesta debería ser negativa.

El Código de Minería no es una norma provincial ni un acuerdo administrativo susceptible de ser modificado por cada jurisdicción según sus necesidades financieras o patrimoniales, es una ley de fondo dictada por el Congreso de la Nación en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 75 inciso 12 de la Constitución Nacional.

Y las leyes de fondo existen precisamente para evitar que aspectos esenciales de determinadas actividades económicas queden sujetos a regulaciones divergentes en cada provincia.

La defensa más frecuente de este tipo de medidas suele apoyarse en el artículo 124 de la Constitución Nacional, que reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.

Ese argumento, sin embargo, confunde dos conceptos jurídicamente distintos, ya que el dominio de los recursos no equivale a la potestad de modificar el régimen legal que regula su aprovechamiento.

Las provincias son titulares originarias de los recursos minerales, pero las reglas fundamentales de la concesión minera continúan siendo materia federal.

La reforma constitucional de 1994 fortaleció la posición provincial sobre los recursos naturales, pero no derogó el artículo 75 inciso 12 ni eliminó la vigencia del Código de Minería. Interpretar lo contrario implicaría admitir que cada provincia puede alterar unilateralmente los efectos jurídicos de una ley nacional, y ese razonamiento resulta incompatible con el sistema constitucional argentino.

El verdadero problema de la resolución mendocina no radica en su finalidad recaudatoria pues las provincias tienen pleno derecho a administrar sus bienes, proteger su patrimonio y procurar ingresos legítimos.

El problema aparece cuando esa administración se traduce en una carga económica que neutraliza una garantía establecida por una ley nacional.

En derecho constitucional importa más el efecto que la denominación, de ese modo puede llamarse contraprestación patrimonial, canon, cargo administrativo o cualquier otra fórmula. Lo relevante es que el concesionario deberá pagar para acceder a una superficie cuya utilización el Código de Minería declara gratuita.

En términos jurídicos, la consecuencia es evidente: la gratuidad desaparece.

Y cuando desaparece la gratuidad, desaparece también el efecto práctico del artículo 158. Dicho de otro modo, la resolución provincial termina produciendo aquello que ninguna autoridad provincial puede hacer: modificar el contenido de una ley de fondo.

La cuestión adquiere una dimensión aún más preocupante cuando se observa su potencial efecto institucional. Si Mendoza puede cobrar por el uso de superficies estatales vinculadas a concesiones mineras, ¿qué impediría que otras provincias establezcan mecanismos similares?

San Juan podría fijar un porcentaje distinto, Catamarca otro, La Rioja otro más.

Cada jurisdicción podría diseñar su propio esquema económico para el acceso a terrenos estatales afectados a actividades mineras.

El resultado sería la fragmentación progresiva del régimen concesional argentino, precisamente aquello que el Código de Minería buscó evitar desde su origen.

La seguridad jurídica no depende únicamente de la estabilidad política o económica, depende también de que las reglas esenciales permanezcan previsibles y uniformes.

Cuando una ley nacional establece que un derecho es gratuito, los operadores económicos tienen derecho a confiar en que ninguna autoridad inferior transformará posteriormente esa gratuidad en una obligación de pago.

Por esa razón, el debate abierto por Mendoza excede largamente la discusión sobre un porcentaje o una contraprestación específica.

Lo que se encuentra en juego es la vigencia efectiva del principio de supremacía consagrado por el artículo 31 de la Constitución Nacional.

La pregunta de fondo es sencilla: ¿Puede una resolución administrativa provincial convertir en oneroso un derecho que una ley nacional declara gratuito?

Si la respuesta fuera afirmativa, la supremacía de las leyes federales quedaría reducida a una declaración teórica. Por el contrario, si se respeta la arquitectura constitucional argentina, la conclusión parece inevitable.

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Las provincias pueden administrar sus bienes, pueden ejercer sus competencias, pueden regular múltiples aspectos de la actividad minera. Pero no pueden alterar los efectos jurídicos que el Congreso de la Nación estableció para una concesión minera vigente.

Ese límite no constituye una restricción al federalismo, es, precisamente, una de las condiciones que permiten su funcionamiento.